河北马倍战律师事务所
环境法律专家

农用地变更用途是否需要做土壤污染调查和检测?

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《土壤污染防治法》第五十九条第一款规定:“对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地地块,地方人民政府生态环境主管部门应当要求土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。”第二款规定:“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。”

根据上述规定,建设用地用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,在变更前无疑应当进行土壤污染状况调查。

那么,农用地呢?

对于这个问题,有两种截然相反的观点。

一种观点认为,农用地“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的”,无需进行土壤污染状况调查。持这种观点的理由有四个:一是“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查”这一规定是在《建设用地》一节中专门针对“建设用地”作出的,不适用于“农用地”;二是《土壤污染防治法》第五十九条第一款是针对“建设用地”进行的规定,那么该条第二款的规定显然也仅仅只能针对“建设用地”,而不涉及“农用地”;三是建设用地受到污染是一个普遍性的问题,而一般的农用地涉及不到污染问题,如果连农用地也进行土壤污染状况调查,恐怕成本太高;四是国家建立农用地分类管理制度,按照土壤污染程度和相关标准,将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类,土壤污染状况尽在主管部门的掌控之中,再次进行调查多此一举。

另一种观点认为,农用地“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的”,也应当进行土壤污染状况调查。其直接的依据是2020622日生态环境部的部长信箱《关于农用地变更用途是否需要做土壤污染检测问题的回复》。该回复明确提出:“农用地变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,应当开展土壤污染状况调查”。

该回复在第二部分《土壤污染状况调查遵循分阶段调查的原则》中要求:土壤污染状况调查的第一阶段是以“资料收集、现场踏勘和人员访谈”为主的污染识别阶段,原则上可不进行现场采样分析;若第一阶段调查确认地块内及周围区域当前和历史上均无可能的污染源,则认为地块的环境状况可以接受,调查活动可以结束。

部长信箱回复虽然不是法律法规,并且充满“原则上”、“可以”等模棱两可的用语,但往往被主管部门作为行政执法的依据。那么,执法人员应当按照法律执行,还是按照部长信箱回复执行呢?

河北马倍战律师事务所认为,两种观点看似截然相反、相互对立,其实并不矛盾,且互相补充。理由是:《土壤污染防治法》第五十九条中“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查”的规定仅仅是对于建设用地的规定,不涉及农用地,这样理解法律是完全正确的。然而,法律并没有规定禁止对“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的”农用地进行调查,而且部长信箱还以“回复”的方式,针对“对农用地进行调查”进行了“工作指导”,因此,对“农用地进行污染状况调查”是“不违反法律强制性规定”的。

但应当注意,对“农用地进行污染状况调查”应当“有度”,应当以“污染识别”为主,在没有发现农用地有被污染可能性的情况下,不宜轻易进行“采样分析”。


附:生态环境部部长信箱回复

关于农用地变更用途是否需要做土壤污染检测问题的回复

关于农用地变更用途是否需要做土壤污染检测问题的回复.jpeg

来信:

非污染和疑似污染的农用地变更为住宅公共管理,公共服务设施的,是否需要开展土壤污染检测。

回复:

一、农用地变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,应当开展土壤污染状况调查

根据《中华人民共和国土壤污染防治法》《关于贯彻落实土壤污染防治法推动解决突出土壤污染问题的实施意见》(环办土壤〔201947号),用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的,变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。住宅用地、公共管理与公共服务用地之间相互变更的,原则上不需要进行调查,但公共管理与公共服务用地中环卫设施、污水处理设施用地变更为住宅用地的除外。

二、土壤污染状况调查遵循分阶段调查的原则

根据《建设用地土壤污染状况调查技术导则》(HJ25.1-2019),土壤污染状况调查分阶段开展。其中,第一阶段土壤污染状况调查是以资料收集、现场踏勘和人员访谈为主的污染识别阶段,原则上可不进行现场采样分析。若第一阶段调查确认地块内及周围区域当前和历史上均无可能的污染源,则认为地块的环境状况可以接受,调查活动可以结束。


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